在新一屆聯合國氣候變化大會召開前夕，備受關注的中國碳達峰、碳中和“1+N”政策體系中最重要的兩個政策文件先后發布，中國的雙碳路線圖逐步明確。

10月25日，新華社發布《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》）。10月26日，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》（下稱《方案》）。

這兩個文件，是中國政府落實雙碳目標的綱領性文件，也被視作“1+N”政策體系中的“1”和“N”中為首的文件。

這兩個文件重申了中國此前承諾的2030年碳達峰、2060年碳中和的雙碳目標，并提出了更為細分的實施路徑和階段目標。

所謂“1+N”政策體系，據發改委負責人介紹，“黨中央、國務院印發的意見，作為‘1’，是管總管長遠的，在碳達峰碳中和‘1+N’政策體系中發揮統領作用；意見將與2030年前碳達峰行動方案共同構成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設計。‘N’則包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域分行業碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等保障方案。一系列文件將構建起目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系。”

在《碳達峰碳中和工作意見》中，提出到2025年單位國內生產總值能耗比2020年下降13.5%；單位國內生產總值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消費比重達到20%左右；森林覆蓋率達到24.1%，森林蓄積量達到180億立方米。

到2030年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上；森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190億立方米，二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降。

到2060年，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現。

《碳達峰行動方案》被視作“1+N”政策體系下“N”中為首的文件，重點規劃了十大行動，具體包括能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區梯次有序碳達峰行動以及相關政策保障。

在《碳達峰行動方案》所制定的具體行動中，對各個相關行業在2030年的目標提出了要求。其中有的如非化石能源占比，風電、光伏裝機容量、單位國內生產總值碳排放強度等指標在此前的承諾和政策文件中已有表述，同時也有一些新的細化目標提出。

能源結構轉型的目標始終是雙碳工作重中之重。此次方案中，再次強調煤炭消費“十四五”期間合理控制增長，“十五五”時期逐步減少。對煤電的定位為“推動向基礎保障性和系統調節性電源并重轉型”，并對跨區輸電提出要求，嚴控跨區外送可再生能源電力配套煤電規模，新建通道可再生能源電量比例原則上不低于50%。

水電目標則首次明確，根據方案，“十四五”、“十五五”期間分別新增水電裝機容量4000萬千瓦左右。這是國家層面首次明確2025、2030年水電裝機的發展目標。此前的數據是截止2020年底，我國水電裝機為37016萬千瓦（含3149萬千瓦抽水蓄能裝機）。

新能源與核電方面，方案口徑并無新的變化。到2030年風電、光伏裝機達到12億千瓦以上，積極安全有序發展核電。

在建設新型電力系統方面，隨著新能源比例的提高，方案強調推動清潔電力資源大范圍優化配置，強調電力系統綜合調節能力，這既包括靈活性電源的建設，也提出引導自備電廠、傳統高載能工業負荷、工商業可中斷負荷、電動汽車充電網絡、虛擬電廠等參與系統調節。

儲能方面，此前在相關文件中已經提出的2025年，新型儲能裝機容量達到3000萬千瓦以上，2030年抽水蓄能電站裝機容量達到1.2億千瓦左右的目標在方案中再次重申，并提出了省級電網基本具備5%以上的尖峰負荷響應能力的目標。

其他行動之中也有一些關鍵指標在方案中提出。在工業領域碳達峰行動中，石化行業提出：到2025年，國內原油一次加工能力控制在10億噸以內，主要產品產能利用率提升至80%以上；

在城鄉建設碳達峰行動中，提出到2025年，城鎮新建建筑全面執行綠色建筑標準；城鎮建筑可再生能源替代率達到8%，新建公共機構建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達到50%；

在交通運輸領域，新能源車的前景進一步明確，方案提出到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右；城區常住人口100萬以上的城市綠色出行比例不低于70%。

循環經濟方面，方案從多方面提出了資源循環利用的指標。到2025年，大宗固廢年利用量達到40億噸左右，到2030年，年利用量達到45億噸左右；到2025年，廢鋼鐵、廢銅、廢鋁、廢鉛、廢鋅、廢紙、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃等9種主要再生資源循環利用量達到4.5億噸，到2030年達到5.1億噸；到2025年，城市生活垃圾分類體系基本健全，生活垃圾資源化利用比例提升至60%左右。到2030年，城市生活垃圾分類實現全覆蓋，生活垃圾資源化利用比例提升至65%。

中國各地能源結構、資源稟賦、產業結構差別極大，碳達峰方案也強調各地區要準確把握自身發展定位，結合本地區經濟社會發展實際和資源環境稟賦，堅持分類施策、因地制宜、上下聯動，梯次有序推進碳達峰。

方案要求產業結構較輕、能源結構較優的地區力爭率先實現碳達峰，產業結構偏重、能源結構偏煤的地區和資源型地區要把節能降碳擺在突出位置，大力優化調整產業結構和能源結構，逐步實現碳排放增長與經濟增長脫鉤，力爭與全國同步實現碳達峰。

具體而言，方案將全國主要地區達峰目標順序分為三類：京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域要發揮高質量發展動力源和增長極作用，率先推動經濟社會發展全面綠色轉型。長江經濟帶、黃河流域和國家生態文明試驗區要嚴格落實生態優先、綠色發展戰略導向，在綠色低碳發展方面走在全國前列。中西部和東北地區要著力優化能源結構，按照產業政策和能耗雙控要求，有序推動高耗能行業向清潔能源優勢地區集中，積極培育綠色發展動能。

在《碳達峰碳中和工作意見》和《碳達峰行動方案》中，分別強調了“防范風險”和“穩妥有序、安全降碳”的工作原則。要求處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳。

方案還提出，立足我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，堅持先立后破，穩住存量，拓展增量，以保障國家能源安全和經濟發展為底線，爭取時間實現新能源的逐漸替代，推動能源低碳轉型平穩過渡。方案也再次強調避免“一刀切”限電限產或運動式“減碳”。